به گزارش ایران اکونا به نقل از خبرنگار اقتصادی خبرگزاری تسنیم، بخش صنعت همواره مورد توجه سیاستگذاران اقتصادی کشور بوده و تأکید زیادی بر انجام فعالیتهای تولیدی و صنعتی صورت گرفته است. ابلاغ سیاستهای کلی نظام در بخش «صنعت» مصوب سال 1391 نشان از اهمیت این بخش در سیاستگذاری کلان کشور دارد. نظر به اهمیت بخش صنعت در سیاستگذاری کلان کشور، همه ساله تبصره ها و احکام مختلفی در قوانین بودجه سالیانه در این خصوص تصویب میشود .تحلیل نحوه توجه به بخش صنعت در این قوانین میتواند نکات مهمی درباره مسیر گذشته و نقاط قوت و ضعف این نوع سیاستگذاری فراهم کند تا بتوان در ادامه با اصلاح رویکردها، سیاستگذاری اثربخشتری را اعمال کرد.
بر همین اساس مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به آسیب شناسی سیاست های حمایتی از بخش صنعت ایران در قالب قوانین بودجه سنواتی پرداخته است که یافته های تحقیق بیانگر آن است که با وجود مشکلات اقتصادی در کشور، سیاست های حمایتی بودجه ای طراحی شده، در مقایسه با آسیب وارده به این بخش کافی نبوده است. نتایج این گزارش نشان می دهد اکثر تبصره ها و بندهای حمایتی که مخاطب آن بخش صنعت کشور بوده، یا اجرا نشده یا به صورت ناقص اجرا شده است. مشکلات در سطح اجرای سیاست ها و ناهماهنگی در دستگاه های اجرایی، تفاسیر متفاوت از متن قانونی و در برخی موارد شناخت ناکافی از مسائل بخش صنعت و عدم تحقق منابع مالی در نظر گرفته شده در قوانین بودجه ازجمله دلایل عدم موفقیت قوانین بودجه در دستیابی به اهداف بوده است. همچنین بررسی های نشان می دهد بسیاری از طرح های تملک دارایی ها سابقه طولانی و بعضاً چند دهه ای دارد.این موضوع درخصوص برخی از طرح ها، استمرار یک سیاست بلندمدت را نشان می دهد (مثلاً طرح های کمک به نوسازی صنایع) که موضوعی قابل قبول و مهم است، اما در خصوص برخی از طرح ها به ویژه طرح های ایجاد زیرساخت، این یک نقطه ضعف است چرا که طولانی شدن این طرح ها سبب می شود زیرساخت ایجاد شده با وجود تحمیل بار مالی، در زمان مناسب به چرخه فعالیت اقتصادی وارد نشود. یکی از دلایل اصلی تأخیر، تخصیص کم منابع نسبت به بودجه مصوب طرح های تملک دارایی است. این وضعیت در میان مدت و بلندمدت سبب از دست رفتن جایگاه کشور در رقابت بین المللی می شود.
ارزیابی‌ها حکایت از آن دارد که رشد ارزشافزوده بخش صنعت تقریباً هماهنگ با رشد اقتصادی افت و چیزهایی را داشته است. نکته مهم این است که بخش صنعت در سال هایی که فشار تحریم های ظالمانه به یکباره بر این بخش وارد شده است، ازجمله سال های 1390 و 1391 و همچنین سال 1397 افت بیشتری نسبت به کل اقتصاد ایران داشته است که نشان میدهد این بخش حساسیت بیشتری نسبت به فشار ناشی از شرایط خاص کشور داشته است .
مقایسه وضعیت متوسط رشد ارزش افزوده بخش صنعت با رشد اقتصادی در کشور نشان میدهد که عمدتا رشد ارزش افزوده بخش صنعت از رشد اقتصادی کشور پایین تر بوده است که این موضوع میتواند یک اخطار به سیاستگذاران درخصوص تضًعیف بلندمدت بخش صنعت در صورت تداوم این موضوع باشد.
البته باید تأکید کرد که بخش صنعت از سال 1400 تا 1402 تقریبا مشابه با رشد بخش غیرنفتی اقتصاد ایران رشد کرده است و توانسته تا حدی خود را بازیابی کند، اما به عنوان مثال در مقایسه با بخش خدمات و همچنین بخش نفت همچنان بخش صنعت در وضعیت نامناسبی به سر میبرد .اگرچه بخش صنعت در مقایسه با بخش ساختمان و همچنین بخش کشاورزی از ثبات بالاتری برخوردار بوده است، اما به طورکلی این بخش رشدی کند را تجربه میکند که میتواند خود را در از دست دادن سهم از اقتصاد ایران نشان دهد .
_ آسیب شناسی دلایل عدم تحقق احکام حمایتی از بخش صنعت در قوانین بودجه کشور
از بررسی مواد و تبصره های مرتبط با قوانین بودجه سالهای اخیر درخصوص بخش صنعت که در بخش قبل انجام شد میتوان به طور خلاصه به نتایج زیر دست یافت:
الف: همراستایی احکام بودجهای مرتبط با بخش صنعت با اهداف اسناد بالادستی
بیشتر تبصرهها و بندها در قوانین بودجه سالهای مختلف تکرار میشوند. این موضوع نشان میدهد که لحاظ کردن آنها در قوانین بودجه سنواتی از یک راهبرد کلان ازسوی سیاســتگذاران چه در دولت و چه در مجلس شورای اســلامی تبعیت می کند. این راهبرد مطابق با سیاست های کلان و قوانین برنامه های پنج ساله و البته تداوم معضلات و مشکلات موجود در سال های مختلف است. درواقع تمامی احکام قوانین بودجه در بخش صنعت مطابق با راهبرد کلان صنعتی کشور مستتر در سیاستهای کلی نظام و برنامه های توسعه بوده است. از اینرو میتوان گفت که در سطح کلان درک مشترکی از اهمیت این راهبردها بین دولتها و مجالس مختلف وجود داشته که سبب تکرار این موارد در قوانین بودجه سالهای مختلف شده است .
عمده احکام بودجه ای با هدف تأمین مالی طرحهای توسعهای و تکمیل زنجیره های ارزش وضع شدهاند. علاوه بر موارد پیش گفته درخصوص توازن منطق‌های و توسعه دانش و فناوری نیز تأکید زیادی در بین احکام بودجهای شده است.
ب: دلایل عدم تحقق احکام حمایتی از بخش صنعت در قوانین بودجه کشور
بسیاری از بندها و تبصرهها یا به کلی اجرا نشده اند، یا به صورت ناقص اجرا شدهاند. بررسی محتوای گزارشهای نظارتی مجلس شورای اسلامی ازجمله گزارشهای تفریغ بودجه نشان میدهد که عدم اجرای این موارد یا اجرای ناقص میتواند به دلایل زیر باشد:
- بوروکراسی پیچیده دستگاههای دولتی و ناهماهنگی دستگاهها، بهویژه در موضوعهایی که نیازمند هماهنگی چند دستگاه با هم است .
-عدم تأمین منابع مالی به رغم تصویب در قانون، به دلایل کلان ازجمله کســری بودجه مزمن دولت و لزوم تأمین مصارف با ضرورت بیشتر ،به عنوان نمونه طی سال های اخیر کمبود منابع مالی و دشــواری تأمین مالی از بانک یکی از چالش های اصلی واحدهای تولیدی و فعالان بخش صنعت کشور بوده است. ازاینرو از سال 1397 الی 1402 منابع مالی مشخصی در قالب تبصره« 18» در قوانین بودجه کشور به اجرای برنامه های ایجاد اشتغال و رونق تولید تخصیص داده شد. اما بررسی عملکرد این حکم در سالهای مختلف برگرفته از گزارشهای تفریغ بودجه ،حاکی از آن است که در برخی از سالها عملکردی نداشته و در برخی سالها پرداختی به بخش صنعت حدود 30 درصد است .
نیاز به تصویب آیین نامه، دستورالعمل و شیوه نامه برای برخی از احکام قانون بودجه و طولانی شدن این فرایند به دلیل بوروکراسی پیچیده یا اختلاف در تفسیر قانون .
در برخی از موارد عدم توجه به زمینه اصلی مشکلات مربوط به بخش صنعت و کارآفرینان و سرمایه گذاران در تصویب احکام مربوطه در قانون بودجه سبب شده برخی از این احکام اجرایی نشوند. بهعنوان نمونه در برخی از موارد بخش خصوصی و تعاونی تمایلی به سرمایهگذاری نداشته است که علت آن لزوما مشکلات تأمین مالی نیست و به این دلیل تأمین منابع ازسوی دولت نیز نتوانسته است سبب مشارکت آنها در طرحهای صنعتی و معدنی شوًد .
درنهایت وجود مشکلات زمینه ای در فضای کلی اقتصاد کشور سبب شده است تا بســیاری از این طرحها حتی در صورت اجرا نیز نتواند زمینهساز ایجاد تحرک جدی در بخش صنعت کشور شود. مشکلاتی مانند وجود شرایط خاص کشور، مشکلات ارزی، فضای کسب و کار و تأمین انرژی، دخالت دولت در قیمت گذاری محصولات صنعتی و مانند آن سبب ایجاد فضایی می شود که این تبصره ها و بندهای حمایتی عملاً تأثیر چشمگیری نداشته باشد.
ج: آسیب شناسی دلایل عدم تحقق احکام حمایتی از بخش صنعت در قوانین بودجه کشور
سؤال مهمی که مطرح میشود این است که چرا با وجود تأکید بر حمایت از بخش صنعت و توجه به این بخش از اسناد بالادستی گرفته تا قوانین بودجه سالیانه، بندها و تبصرههایی که با هدف حمایت از این بخش و رشد این بخش تدوین شده است، اجرا نشده یا بهطور ناقص اجرا میشود؟ در پاسخ به این پرسش میتوان به سه سطح از دلایل اشاره کرد:
1 سطح کلان
در سطح کلان، اقتصاد ایران طی 13 سال گذشته با فشارهای سنگینی از ناحیه تحریمهای ظالمانه اقتصادی، شوک ناشی از کرونا و مشکلات مشابه با آن روبه رو بوده است. این مشکلات سبب شده بخش صنعت آسیب بسیار زیادی ببیند. همان طور که نتایج گزارش نشان می دهد افت ارزش افزوده در بخش صنعت نسبت به کل اقتصاد ایران در مواقع بروز شوکهای تحریمی بسیار بیشتر بوده و لذا این بخش از این شرایط آسیب بیشتری دیده است. در این شرایط، سیاستهای حمایتی که در قالب بندهای بودجهای طراحی میشود، در مقایسه با آسیب وارده به این بخش کافی نیست.
فضای کسب وکار در ایران طی یک دهه گذشته برای سرمایه گذاری مناســب نبوده است. انواع مقررات پیچیده از مقررات ارزی تا مقررات مربوط به تجارت خارجی و دخالت در قیمتگذاری، ریسک‌های مختلف اقتصاد ایران و نوسانهای شدید نرخ ارز و قیمت مواد اولیه و امثال آن فضای نامناسبی را برای سرمایه گذاری، به ویژه سرمایه گذاری در بخش صنعت که نسبت به سرمایه گذاری در بازارهای موازی دیربازده تر است، ایجاد کرده است. در چنین شرایطی، سیاستهای حمایتی چه در قالب قوانین بودجه و چه در قالب سایر قوانین و مقررات کشور نمیتواند ریسکها و مشکلات ناشی از این شرایط را بر اقتصاد کشور جبران کند.
2 سطح سیاستگذاری
بخشی از دلایل ناموفق بودن سیاستهای حمایتی نیز به فرایند تدوین این سیاست ها باز میگردد. در بسیاری از موارد اصولا به تدوین قانون مشخصی برای حمایت از تولید نیازی نیست، بلکه باید مشکلات در سطح اجرا رفع شود. در برخی از موارد نیز سیاستگذاران شناخت کافی از مسائل بخش صنعت ندارند و لذا در تدوین سیاستها، مسئله مورد نظر به درستی مخاطب قرار نمیگیرد. به عنوان مثال، مسئله تأمین مالی در اقتصاد کشور همواره جدی است، اما در سالهای اخیر به دلیل مشکلات بخش بانکی کشور و نیز کمبود منابع نظام بانکی کشور جدیتر نیز شده است. همچنین به دلیل کسری بودجه مزمن، دولت نیز توان تزریق منابع بودجهای بیش از مقادیر جاری در این امر ندارد.
در این شرایط ،منابع محدودی که برای تسهیل تأمین مالی بخش صنعت به صورت یارانه سود و وجوه اداره شده در نظر گرفته میشود، به هیچ عنوان تکافوی حمایت کافی را از این بخش نمیدهد. شاید راه حل مناسب در این زمینه، اصلاح نظام بانکی است، اما به طور معمول در قالب تبصرههای بودجه منابعی برای تأمین یارانه نرخ سود یا وجوه اداره شده در نظر گرفته میشود که یا تأمین نمیشود، یا اینکه در گرداب مشکلات نظام بانکی با طولانی شدن دسترسی به این منابع، عملاً کارایی خود را از دست میدهد. در بسیاری از موارد منابع مالی در نظر گرفته شده در قوانین بودجه محقق نمیشود و لذا دولت مجبور است منابع خود را صرف اموری ضروریتر و روزمره کند و بنابراین اجرای این احکام کنار گذاشته میشود.
3 سطح اجرا
در بسیاری از موارد، قانونگذاریهای مناسبی صورت گرفته اســت اما به دلیل ناهماهنگی در سطح دستگاههای اجرایی، تفاسیر متفاوت از یک متن قانونی مشخص، یا درگیر بودن دستگاه اجرایی هدف در امور روزمره خود ) به ویژه وزارت صنعت، معدن و تجارت با طیف وسیعی از مأموریت از بازرگانی و معدن تا امور صنعتی(، یا این سیاست اجرا نمیشود، یا اینکه به صورت ناقص یا بهصورتی اجرا میشود که با آنچه که هدف قانونگذاران بوده است، فاصله زیادی دارد. نمونه این موضوع در بخش قبل درخصوص سرنوشت تبصره« 18» بودجه که با هدف ایجاد جهش و رشد در تولید و تأمین مالی آن تدوین شده بود، ملاحظه شد.
در بسیاری از موارد بررسی گزارش های نظارتی نشان میدهد که اجرای یک سیاست حمایتی برای یک سال مشخص درن هایت به تدوین آییننامه یا توافقنامه بین دو دستگاه ختم میشود و با تغییراتی که در قانون بودجه سال بعد صورت می گیرد، اجرای این آیین نامه نیز عملاً کنار گذاشته می شــود. درمجموع به نظر می رسد تعارض بین کارکردهای دستگاههای اجرایی ملی و استانی، ضعف در نظام پایش برنامه ها، فقدان استراتژی توسعه صنعتی، ضعف اسناد آمایش سرزمین و عدم التزام به آن، فقدان نهادهای کارآمد و نوین تأمین مالی تولید، فقدان سازمان متولی توسعه در کشور بهعنوان مهمترین کاستیهای این سیاستهای بودجهای در جهت دستیابی به کارایی لازم برای رونق تولید و اشتغال مطرح است.
یکی از ابزارهای بودجهای متداول در سیاستگذاری اقتصادی و سیاســتگذاری صنعتی، اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای طرحهای عمرانی است. این اعتبارات عمدتا برای ایجاد زیرساختها یا طرحهای صنعتی با هدف ایجاد و توسعه ظرفیتهای تولیدی تعریف میشود و هدف اصلی آنها توانمندسازی تولیدً صنعتی در افق بلندمدت است. از اینرو، این طرحها در بودجه عمومی کل کشور به طور عام و بخش صنعت بهطور خاص اهمیتی راهبردی دارد. بررسیها در این گزارش نشان میدهد اکثر طرحهای تعریف شده یا با هدف ایجاد زیرساخت مرتبط با بخش صنعت، یا با هدف ایجاد یا توسعه ظرفیتهای تولیدی بوده است. بنابراین، اهداف تعریف شده طرحهای تملک داراییهای سرمایهای مرتبط با بخش صنعت در قوانین بودجه ایران نیز بلندمدت و راهبردی بوده است و از این نظر این طرحها اهمیتی راهبردی دارد. اما در این زمینه برخی نکات مطرح است .
نکته اول این است که بسیاری از این طرح ها سابقه طولانی و بعضا چند دهه ای دارد. این موضوع درخصوص برخی از طرح ها، استمرار یک سیاست بلندمدت را نشان میدهد مثلاً طرحهای کمک به نوســازی صنایع که موضوعی قابل قبول و مهم است، اما درخصوص برخی از طرحها، به ویژه طرحهای ایجاد زیرساخت، این یک نقطه ضعف است، چراکه طولانی شدن ایجاد زیرساختها سبب میشود زیرساخت ایجاد شده در زمان مناسب به چرخه فعالیت اقتصادی وارد نشود، ضمن اینکه در این مدت بار مالی خود را نیز به بودجه تحمیل کرده است.
نکته دوم که با نکته اول نیز ارتباط دارد، این است که تخصیص بودجه و عملکرد منابع به طرحهای تملک دارایی با مبلغ بودجه مورد نیاز برای آنها تطابق کمی دارد که این خود سبب طولانی شدن مدت زمان اجرای طرح و تأثیر نامطلوب آن میشود که در نکته قبلی به آن اشاره شد .این وضعیت در میانمدت و بلندمدت این وضعیت سبب از دست رفتن جایگاه کشور در رقابت بین المللی میشود که تبعات آن را باید از یک نگاه راهبردی و بلندمدت بررسی کرد .
